غلامحسین محمدی سرپرست تأمین اجتماعی شد
«بازارگون» گزارش مرکز پژوهشهای مجلس از ضعف حکمرانی در مدیریت آب را بررسی کردبحران آب فراتر از خشکسالی
به گزارش بازارگون، بحران آب در ایران سالهاست با عناوینی مانند خشکسالی، کاهش بارندگی و تغییرات اقلیمی توصیف میشود، اما گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس از زاویهای متفاوت به این مسئله پرداخته است. این گزارش نشان میدهد اگرچه عوامل طبیعی در تشدید تنش آبی نقش داشتهاند، اما بخش مهمی از وضعیت کنونی محصول سازوکارهای تصمیمگیری، ضعف حکمرانی و تعارض منافع در مدیریت منابع آب است. به بیان دیگر، مسئله اصلی نه صرفاً کمبود آب، بلکه ساختارهایی است که طی دهههای گذشته زمینه برداشت بیرویه از منابع، توسعه نامتوازن و اجرای سیاستهایی را فراهم کردهاند که منافع کوتاهمدت گروههای ذینفوذ را بر منافع عمومی و پایداری منابع آب ترجیح دادهاند. از همین رو، گزارش اخیر بازوی پژوهشی مجلس اصلاح حکمرانی و کنترل تعارض منافع را پیششرط موفقیت هر برنامهای برای مدیریت بحران آب میداند.
کمتر مسئلهای را میتوان در اقتصاد ایران یافت که به اندازه بحران آب، همزمان ابعاد اقتصادی، اجتماعی، محیطزیستی و امنیتی داشته باشد. کاهش منابع آب تجدیدپذیر، افت مستمر سطح آبهای زیرزمینی، خشک شدن تالابها و فرونشست زمین، سالهاست به عنوان مهمترین نشانههای این بحران مطرح میشوند؛ با این حال، اغلب تحلیلها منشأ این وضعیت را در عواملی مانند خشکسالی یا تغییرات اقلیمی جستوجو میکنند. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس اما روایت متفاوتی ارائه میدهد. این گزارش با تمرکز بر مفهوم «تعارض منافع» استدلال میکند که بخش قابل توجهی از مشکلات امروز، نه حاصل کمبود طبیعی آب، بلکه نتیجه ضعفهای نهادی و ساختاری در نظام حکمرانی آب است؛ ضعفهایی که موجب شده تصمیمگیریها بیش از آنکه در خدمت حفاظت از منابع و تأمین منافع عمومی باشند، تحت تأثیر منافع سازمانی، اقتصادی یا حتی فردی برخی بازیگران قرار گیرند.
نگارندگان این گزارش اعتقاد دارند، زمانی که نهاد سیاستگذار، مجری، ناظر و بهرهبردار در عمل به یکدیگر گره میخورند، امکان نظارت مؤثر کاهش مییابد و تصمیمها به جای آنکه بر پایه ارزیابیهای علمی و ملاحظات بلندمدت اتخاذ شوند، به سمت پروژههایی سوق پیدا میکنند که منافع کوتاهمدت بیشتری برای ذینفعان ایجاد میکنند. نتیجه چنین وضعیتی، گسترش برداشتهای غیرپایدار از منابع آب، اجرای طرحهای پرهزینه با بازده محدود، تشدید رقابت بر سر تخصیص آب و در نهایت تضعیف ظرفیت اکولوژیک کشور است.
بر این اساس حتی اگر منابع مالی بیشتری به بخش آب اختصاص یابد یا پروژههای عمرانی جدیدی اجرا شود، تا زمانی که سازوکارهای تعارض منافع اصلاح نشوند، احتمال تکرار همان الگوهای گذشته همچنان وجود خواهد داشت. به همین دلیل، اصلاح فرآیندهای تصمیمگیری، افزایش شفافیت، تقویت پاسخگویی و تفکیک دقیق نقش نهادهای سیاستگذار، مجری و ناظر، از مهمترین پیشنیازهای مدیریت پایدار منابع آب به شمار میروند.
تعارض منافع
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، بحران آب را صرفاً نتیجه کاهش بارندگی یا تغییرات اقلیمی نمیداند و معتقد است بخش مهمی از وضعیت کنونی حاصل ضعف حکمرانی و تعارض منافع در نظام تصمیمگیری است. در این گزارش آمده است که سرانه منابع آب تجدیدپذیر ایران که در دهه ۱۳۳۰ بیش از ۶ هزار و ۸۰۰ مترمکعب برای هر نفر بود، اکنون به کمتر از یکهزار و ۳۰۰ مترمکعب رسیده است؛ رقمی که کشور را در آستانه تنش آبی قرار داده است. همزمان، میزان برداشت از منابع آب تجدیدپذیر نیز از مرزهای قابل قبول عبور کرده و در حالی که استاندارد جهانی برداشت حدود ۴۰ درصد از منابع تجدیدپذیر را مجاز میداند، این شاخص در ایران در برخی سالها به بیش از ۸۰ درصد رسیده است؛ موضوعی که از دید گزارش، نشاندهنده فشار بیش از ظرفیت بر منابع آبی کشور است.
ایران که در اوایل دهه ۱۳۷۰ حدود ۱۳۰ میلیارد مترمکعب منابع آب تجدیدپذیر در اختیار داشت، امروز با رقمی کمتر از ۷۰ میلیارد مترمکعب مواجه است. این کاهش چشمگیر، صرفاً حاصل تغییرات اقلیمی نیست؛ بلکه بیانگر آن است که سرعت برداشت از منابع، بهمراتب بیش از توان تجدید آنها بوده است. از سوی دیگر، طی حدود ۲۵ سال گذشته، بیش از ۱۳۰ میلیارد مترمکعب از ذخایر آبخوانهای کشور از دست رفته است؛ رقمی که عمق بحران در منابع زیرزمینی را آشکار میکند. آبخوانها که در واقع حساب پسانداز طبیعی کشور محسوب میشوند، طی سالهای متمادی برای جبران کسری منابع سطحی مورد استفاده قرار گرفتهاند، بیآنکه فرصت کافی برای تغذیه مجدد آنها فراهم شود. پیامد این روند، فرونشست زمین، خشک شدن تالابها، کاهش کیفیت آب و افزایش هزینههای تأمین آب در بسیاری از مناطق کشور بوده است.
هنگامی که انگیزههای اقتصادی، ملاحظات سیاسی و ضعف نظارت بر فرآیندهای تخصیص منابع غلبه پیدا میکنند، حتی دقیقترین مطالعات فنی نیز ممکن است در عمل نادیده گرفته شوند. به همین دلیل، گزارش مرکز پژوهشها مسئله آب را نه صرفاً به عنوان یک چالش محیطزیستی، بلکه به عنوان آزمونی برای کیفیت حکمرانی در کشور مطرح میکند؛ آزمونی که نتایج آن، تنها به منابع آب محدود نمیشود و بر امنیت غذایی، توسعه اقتصادی، سرمایه اجتماعی و حتی ثبات اجتماعی نیز اثرگذار است. درک این پیوند، مقدمهای ضروری برای فهم این نکته است که چرا بسیاری از سیاستهای گذشته، با وجود هزینههای سنگین، نتوانستهاند روند فرسایش منابع آب را متوقف کنند و چگونه تعارض منافع در لایههای مختلف تصمیمگیری، به یکی از مهمترین موانع اصلاح حکمرانی آب در ایران تبدیل شده است.
اگر تعارض منافع را محور تحلیل قرار دهیم، بسیاری از تصمیماتی که در ظاهر مستقل از یکدیگر به نظر میرسند، در قالب یک الگوی مشترک قابل فهم خواهند بود. برای نمونه، توسعه بیوقفه سدسازی، اجرای پروژههای انتقال آب، گسترش شبکههای آبیاری یا حتی سیاستهای مربوط به بهرهبرداری از آبهای زیرزمینی، همگی در بستری اتخاذ شدهاند که در آن منافع اقتصادی، سیاسی و سازمانی با فرآیند تصمیمگیری درهم تنیده است. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس نیز بر همین نکته تأکید دارد که در بخش آب، تعارض منافع تنها به رفتار یک فرد یا یک سازمان محدود نمیشود، بلکه به بخشی از ساختار حکمرانی تبدیل شده است؛ ساختاری که در آن گاه مرز میان سیاستگذار، مجری، ناظر و ذینفع از میان میرود.
یکی از مهمترین مصادیق این وضعیت را میتوان در سیاست سدسازی مشاهده کرد. طی دهههای گذشته، سدسازی به یکی از شاخصهای اصلی توسعه زیرساختی کشور تبدیل شد و هر پروژه جدید، نشانهای از پیشرفت تلقی میشد. بیتردید نمیتوان نقش سدها را در تأمین آب شرب، کنترل سیلاب یا تولید برق نادیده گرفت، اما مسئله آنجاست که آیا همه این پروژهها بر پایه ارزیابیهای اقتصادی، محیطزیستی و اجتماعی دقیق اجرا شدهاند یا خیر؟ گزارش مرکز پژوهشها پاسخ روشنی به این پرسش میدهد و نشان میدهد در بسیاری از موارد، انتخاب پروژهها تحت تأثیر شبکهای از منافع اقتصادی و سیاسی قرار گرفته است؛ شبکهای که به طور طبیعی، اجرای پروژههای بزرگ عمرانی را بر گزینههای کمهزینهتر و پایدارتر ترجیح میدهد.
این الگو تنها به سدسازی محدود نیست. انتقال آب میان حوضهای نیز در سالهای اخیر به یکی از بحثبرانگیزترین سیاستهای بخش آب تبدیل شده است. اگرچه انتقال آب در برخی شرایط اجتنابناپذیر است، اما گزارش مرکز پژوهشها هشدار میدهد که این راهکار، در بسیاری از موارد، به جای آنکه آخرین گزینه پس از اصلاح الگوی مصرف و افزایش بهرهوری باشد، به نخستین انتخاب سیاستگذاران تبدیل شده است. در حالی که تجربه جهانی نشان میدهد مدیریت تقاضا، کاهش هدررفت، بازچرخانی پساب و اصلاح نظام قیمتگذاری، معمولاً هزینهای کمتر و پایداری بیشتری دارند، جذابیت اقتصادی پروژههای بزرگ عمرانی موجب شده است که این گزینهها کمتر مورد توجه قرار گیرند. در واقع، هرچه پروژه بزرگتر و سرمایهبرتر باشد، ظرفیت بیشتری برای جذب منابع مالی، تعریف قراردادها و شکلگیری منافع اقتصادی پیرامون آن ایجاد میشود؛ وضعیتی که خود میتواند به بازتولید چرخه تعارض منافع منجر شود.
تشویق برای کشاورزی آببر
در این میان، سیاستهای بخش کشاورزی نیز جایگاه ویژهای در تحلیل گزارش دارد. کشاورزی همچنان بزرگترین مصرفکننده آب در ایران است و طبیعی است که هرگونه اصلاح در حکمرانی آب، بدون بازنگری در این بخش، نتیجه مطلوبی نخواهد داشت. با این حال، گزارش مرکز پژوهشها نشان میدهد که طی سالهای گذشته، سیاستهایی نظیر خودکفایی در تولید برخی محصولات، بدون توجه کافی به ظرفیت آبی مناطق مختلف کشور دنبال شده است. نتیجه آن بوده که در بسیاری از مناطق خشک و نیمهخشک، کشت محصولاتی توسعه یافته که نیاز آبی بالایی دارند و ادامه تولید آنها تنها از طریق برداشت بیشتر از منابع زیرزمینی امکانپذیر بوده است. در چنین شرایطی، سیاستهای بخش کشاورزی و اهداف حفاظت از منابع آب، عملاً در دو مسیر متفاوت حرکت کردهاند و همین ناهماهنگی، فشار مضاعفی بر منابع آبی کشور وارد کرده است.
نکته مهم آن است که گزارش، مسئولیت این وضعیت را صرفاً متوجه کشاورزان نمیداند. کشاورزان در چارچوب سیاستهای حمایتی، نظام قیمتگذاری، الگوی خرید تضمینی و مشوقهای اقتصادی تصمیمگیری میکنند. هنگامی که ساختار سیاستگذاری، تولید محصولی پرمصرف را تشویق میکند، نمیتوان انتظار داشت که بهرهبرداران برخلاف منطق اقتصادی خود عمل کنند. بنابراین، اصلاح الگوی مصرف آب در کشاورزی، پیش از آنکه یک مسئله فنی باشد، نیازمند اصلاح نظام حکمرانی و بازنگری در سیاستهای اقتصادی است.
پدیده «درب گردان»
در ادامه بازوی پژوهشی مجلس، پدیدهای را بررسی میکند که در ادبیات حکمرانی از آن با عنوان «درب گردان» یاد میشود. این پدیده زمانی رخ میدهد که مدیران دولتی پس از پایان دوره مسئولیت خود، به شرکتهای خصوصی فعال در همان حوزه منتقل میشوند یا برعکس، مدیران شرکتهای خصوصی به سمتهای تصمیمگیری دولتی منصوب میشوند. چنین جابهجاییهایی اگر بدون ضابطه و شفافیت صورت گیرد، احتمال شکلگیری تعارض منافع را افزایش میدهد، زیرا تصمیماتی که امروز در جایگاه حاکمیتی اتخاذ میشوند، ممکن است بر فرصتهای شغلی یا منافع اقتصادی آینده تصمیمگیران اثر بگذارند. گزارش مرکز پژوهشها این مسئله را یکی از خلأهای مهم نظام نظارتی در بخش آب معرفی میکند و معتقد است نبود قوانین بازدارنده، زمینه را برای تداوم چنین رویههایی فراهم کرده است.
در کنار این مسائل، نبود شفافیت اطلاعات نیز یکی از مهمترین موانع اصلاح حکمرانی آب محسوب میشود. تصمیمگیری درباره منابع آب، زمانی میتواند از پشتوانه کارشناسی برخوردار باشد که اطلاعات مربوط به میزان برداشت، وضعیت آبخوانها، هزینه پروژهها، ارزیابیهای اقتصادی و محیطزیستی و همچنین منافع ذینفعان، به صورت شفاف در دسترس باشد. اما هنگامی که این اطلاعات یا منتشر نمیشوند یا به صورت ناقص در اختیار افکار عمومی و حتی نهادهای نظارتی قرار میگیرند، امکان ارزیابی مستقل تصمیمات نیز از بین میرود. در چنین فضایی، پاسخگویی جای خود را به ابهام میدهد و زمینه برای تداوم تصمیمات غیرکارآمد فراهم میشود.
برآیند همه این عوامل، آن است که بحران آب دیگر صرفاً مسئلهای مربوط به وزارت نیرو یا سازمانهای محیطزیستی نیست. این بحران به تدریج به یکی از مهمترین چالشهای توسعه اقتصادی کشور تبدیل شده است. کاهش منابع آب، مستقیماً بر امنیت غذایی، سرمایهگذاری صنعتی، اشتغال، مهاجرت، قیمت زمین، ارزش داراییهای کشاورزی و حتی ثبات اجتماعی اثر میگذارد. از این منظر، هشدار گزارش مرکز پژوهشها صرفاً درباره مدیریت آب نیست؛ بلکه درباره کیفیت حکمرانی اقتصادی است. هر اندازه تعارض منافع در نظام تصمیمگیری عمیقتر باشد، هزینه اصلاحات نیز افزایش خواهد یافت و کشور ناچار خواهد شد بهای سنگینتری برای جبران تصمیمات گذشته بپردازد؛ هزینهای که نشانههای آن امروز در فرونشست دشتها، خشک شدن تالابها، تنشهای اجتماعی بر سر آب و کاهش تابآوری اقتصادی بسیاری از مناطق کشور به روشنی قابل مشاهده است.
نکته قابل تأمل آن است که گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، با وجود تمرکز بر شناسایی ابعاد تعارض منافع، تصویری کاملاً بدبینانه از امکان اصلاح ارائه نمیدهد. برعکس، یکی از پیامهای اصلی این گزارش آن است که بحران آب، برخلاف بحرانهای ناشی از محدودیتهای طبیعی، از جنس بحرانهای نهادی است و همین ویژگی، امکان اصلاح آن را نیز فراهم میکند. اگر بخش مهمی از مشکلات کنونی محصول ساختارهای تصمیمگیری، ضعف نظارت و نبود شفافیت باشد، اصلاح همین سازوکارها میتواند مسیر آینده را تغییر دهد. به بیان دیگر، اگرچه اقلیم ایران را نمیتوان تغییر داد، اما میتوان قواعد حکمرانی آب را اصلاح کرد.
اخبار انرژی را اینجا بخوانید.
