غلامحسین محمدی سرپرست تأمین اجتماعی شد
بررسی اقتصاد سیاسی نفت و گاز ایرانایران چگونه ثروت انرژی را از دست میدهد؟
به گزارش بازارگون، ایران در پایان سال ۲۰۲۴ حدود ۲۰۸.۶ میلیارد بشکه ذخایر اثباتشده نفت خام در اختیار داشته؛ رقمی که ایران را پس از ونزوئلا و عربستان در رتبه سوم جهان قرار میدهد. در سوی دیگر، ذخایر اثباتشده گاز طبیعی کشور به حدود ۳۳.۹۸۸ تریلیون مترمکعب میرسد؛ یعنی ایران همزمان یکی از بزرگترین دارندگان ذخایر نفت و گاز جهان است. با این حال، آنچه جایگاه انرژی ایران را تعیین میکند نه اندازه ذخایر، بلکه فاصله میان این ذخایر و توان تبدیل آنها به تولید، صادرات و درآمد است. دادههای جدید نشان میدهد همین شکاف، مسئلهای است که در یک پژوهش منتشرشده در سال ۲۰۱۸ نیز ریشه آن نه صرفاً در کمبود سرمایه یا تحریم، بلکه در ساختار سیاسی-اقتصادی حاکم بر مدیریت نفت و گاز جستوجو شده بود.
گزارش تاماش دودلاک، پژوهشگر روابط بینالملل دانشگاه کوروینوس بوداپست، در مقالهای که در ژورنال Energy Policy تحت عنوان Policy Challenges in Transition to a New Political Economy of the Iranian Oil and Gas Sectors منتشر شده، از یک تناقض شروع میکند: کشوری با چنین حجم عظیمی از ذخایر، چرا نمیتواند متناسب با ظرفیت منابع خود در بازار جهانی نفت و گاز نقشآفرینی کند؟ مقاله در مقطع پس از توافق هستهای و رفع بخشی از تحریمها نوشته شده، اما استدلال اصلی آن امروز هم قابل استفاده است؛ اینکه بازگشت ایران به بازار انرژی صرفاً با رفع تحریم اتفاق نمیافتد، زیرا محدودیتهای خارجی تنها بخشی از مسئلهاند و بخش دیگر به شیوه سازماندهی اقتصاد نفت و گاز در داخل کشور برمیگردد.
بر اساس دادههای جدید، ذخایر نفت ایران در پایان ۲۰۲۴ همچنان ۲۰۸.۶ میلیارد بشکه بوده است. این رقم حدود ۱۳.۳ درصد از کل ذخایر اثباتشده نفت جهان را تشکیل میدهد. در گاز نیز برآورد مجمع کشورهای صادرکننده گاز، ذخایر ایران را در سال ۲۰۲۴ حدود ۳۳ هزار و ۹۸۸ میلیارد مترمکعب نشان میدهد. نکته مهمتر اما سمت دیگر این معادله است: در همان سال، تولید بازاری گاز ایران حدود ۲۷۶ میلیارد مترمکعب و مصرف داخلی حدود ۲۶۰ میلیارد مترمکعب بوده است؛ بنابراین از این حجم عظیم ذخایر، تنها حدود ۱۶ میلیارد مترمکعب در قالب صادرات گاز به بازارهای خارجی رفته است. به بیان دیگر، مسئله ایران در گاز حتی پیش از رسیدن به مرحله رقابت بر سر سهم بازار جهانی، در نقطه تبدیل تولید به ظرفیت صادراتی قرار دارد.
در نفت نیز تصویر مشابهی دیده میشود. آمار اوپک نشان میدهد صادرات نفت خام و فرآوردههای ایران که در سال ۲۰۱۹ حدود ۹۴۰ هزار بشکه در روز بود، در سال ۲۰۲۰ به حدود ۶۹۰ هزار بشکه سقوط کرد، اما بعد از آن دوباره افزایش یافت و در سال ۲۰۲۳ به حدود ۱.۷۳ میلیون بشکه در روز رسید. در همین دوره تولید نفت ایران نیز از حدود ۲.۹ میلیون بشکه در روز در سال ۲۰۲۳ به بیش از ۳.۲ میلیون بشکه در روز در بخشهایی از سال ۲۰۲۵ رسید. بنابراین ایران توانسته بخشی از ظرفیت ازدسترفته خود را برگرداند، اما هنوز میان حجم ذخایر و مقیاس حضور در بازار فاصله قابلتوجهی وجود دارد.
نفت و گاز ارزان و اقتصادی که منابعش را میبلعد
دودلاک برای توضیح این شکاف سراغ خود صنعت نفت نمیرود، بلکه به سازوکار تصمیمگیری درباره منابع میپردازد. استدلال او این است که نفت و گاز در ایران فقط یک بخش اقتصادی نیستند؛ منابعی هستند که همزمان وظیفه تأمین درآمد دولت، تأمین انرژی ارزان برای مصرفکننده، پشتیبانی از صنایع، تنظیم روابط سیاسی و حفظ ثبات داخلی را بر عهده گرفتهاند. همین چندکارکردی بودن، تصمیمگیری اقتصادی درباره منابع را دشوار میکند.
نمونه روشن آن نظام یارانه انرژی است. مقاله نشان میدهد یارانههای انرژی از دوران پیش از انقلاب وجود داشته و بعد از انقلاب نیز ادامه پیدا کرده است. در دوره مورد بررسی نویسنده، سهم یارانههای نفت، گاز و برق در اقتصاد ایران به سطوحی رسید که عملاً بخش بزرگی از ظرفیت مالی حاصل از درآمدهای هیدروکربوری را به جای سرمایهگذاری مجدد، صرف پایین نگه داشتن قیمت انرژی میکرد.
اینجا یک تناقض مهم شکل میگیرد: ایران برای افزایش تولید نفت و گاز به سرمایهگذاری نیاز دارد، اما همزمان بخش قابلتوجهی از منابع خود را صرف تولید و عرضه انرژی ارزان میکند؛ انرژی ارزانی که خودش تقاضا را افزایش میدهد و در نهایت مقدار بیشتری از تولید داخلی را جذب میکند.
دودلاک با استناد به دادههای دوره مورد بررسی خود نشان میدهد مصرف انرژی ایران از سال ۱۹۷۹ تا زمان نگارش مقاله حدود هشت برابر شده بود؛ رشدی که دو برابر رشد تولید ناخالص داخلی بود. در نتیجه شدت انرژی اقتصاد ایران به مراتب بالاتر از میانگین جهانی قرار گرفت. این یعنی بخشی از مشکلی که در ظاهر به کمبود سرمایه برای توسعه نفت و گاز مربوط میشود، در واقع از سمت تقاضا ساخته شده است: وقتی انرژی ارزان باشد، مصرف بالا میرود و ظرفیت صادراتی کاهش پیدا میکند.
این موضوع در گاز حتی صریحتر خود را نشان میدهد. بر اساس دادههای جدید GECF، ایران در سال ۲۰۲۴ حدود ۲۷۶ میلیارد مترمکعب گاز بازاری تولید کرده و ۲۶۰ میلیارد مترمکعب آن در داخل مصرف شده است. بنابراین فقط حدود ۵.۸ درصد از گاز بازاری تولیدشده به صادرات اختصاص یافته است. این نسبت نشان میدهد اگر تولید گاز افزایش پیدا کند، تا زمانی که رشد مصرف داخلی مهار نشود، افزایش تولید الزاماً به افزایش صادرات منجر نخواهد شد. از این منظر، مسئله ایران فقط «افزایش تولید» نیست؛ مسئله، آزاد کردن بخشی از تولید برای صادرات است. این دو هدف یکسان نیستند.
در نفت نیز وضع به شکل دیگری تکرار میشود. میادین قدیمی ایران با افت طبیعی تولید مواجهاند و حفظ تولید آنها به سرمایهگذاری، فناوری و تزریق گاز نیاز دارد. در عین حال، محدودیت سرمایهگذاری خارجی و تحریم باعث شده توسعه میادین و نوسازی زیرساختها با سرعت مورد نیاز انجام نشود. اداره اطلاعات انرژی آمریکا نیز تأکید کرده است که با وجود حجم عظیم ذخایر، تولید نفت ایران به دلیل سالها کمبود سرمایهگذاری و تحریم محدود مانده است.
بنابراین اگر زنجیره استدلال مقاله را دنبال کنیم، یک چرخه شکل میگیرد: تحریم سرمایه و فناوری را محدود میکند؛ افت سرمایهگذاری توسعه تولید را دشوار میکند؛ قیمتگذاری یارانهای مصرف داخلی را بالا نگه میدارد؛ مصرف بالا ظرفیت صادرات را محدود میکند؛ و کاهش درآمدهای صادراتی دوباره منابع موجود برای سرمایهگذاری را کاهش میدهد.
پیچیدگی ساختار تصمیمگیری
به اعتقاد دودلاک، در ایران مشکل فقط این نیست که نهادهای دولتی زیادند؛ مشکل آن است که مسئولیتها در برخی حوزهها روی هم قرار گرفته و منافع بازیگران مختلف در تصمیمهای اقتصادی دخالت میکند. در مقاله به حضور وزارت نفت، وزارت نیرو و شورای عالی انرژی و همچنین ساختار گسترده شرکت ملی نفت ایران اشاره میشود. خود شرکت ملی نفت نیز در آن دوره مجموعهای از شرکتها و زیرمجموعههای مختلف را دربر میگرفت. نتیجه چنین ساختاری، از نگاه نویسنده، افزایش هزینه هماهنگی و دشوار شدن تصمیمگیری درباره پروژههای سرمایهگذاری، قیمتگذاری و قراردادهای انرژی است.
این نکته اهمیت زیادی دارد، چون معمولاً وقتی درباره عقبماندگی صنعت نفت ایران صحبت میشود، نخستین توضیح «تحریم» است. مقاله اما نشان میدهد تحریم در یک ساختار نهادی مشخص عمل میکند و اثر آن به کیفیت همان ساختار وابسته است.
حتی در دورهای که تحریمها کاهش یافتند، این مشکل از بین نرفت. بعد از اجرای برجام، تولید نفت ایران افزایش یافت و طبق مقاله در سال ۲۰۱۶ به حدود ۳.۵ میلیون بشکه در روز رسید؛ اما جذب سرمایه خارجی با سرعت مشابهی اتفاق نیفتاد. نویسنده دلیل آن را فقط سیاست آمریکا نمیداند. نبود شفافیت مالی، دشواری دسترسی به ارز، ریسک حقوقی، تردید درباره اجرای قراردادها و رقابت میان بازیگران داخلی نیز در تصمیم سرمایهگذاران مؤثر بود.
این همان نقطهای است که مفهوم «اقتصاد سیاسی نفت» در مقاله معنا پیدا میکند. اگر نفت را صرفاً یک کالای قابل استخراج ببینیم، طبیعی است که نتیجه بگیریم با افزایش قیمت یا رفع تحریم باید تولید بالا برود. اما اگر نفت را یک منبع درآمد، قدرت و توزیع منافع بدانیم، تصمیم سرمایهگذاری دیگر فقط اقتصادی نیست. اینکه چه شرکتی وارد پروژه شود، قرارداد چگونه نوشته شود، چه کسی پروژه را اجرا کند و درآمد حاصل از آن چگونه توزیع شود، همگی به ساختار قدرت و منافع گروههای مختلف گره میخورند.
نمونه آن قراردادهای نفتی است. مقاله نشان میدهد قراردادهای بیع متقابل که از اواخر دهه ۱۹۹۰ مورد استفاده قرار گرفتند، از نگاه شرکتهای بینالمللی جذابیت محدودی داشتند، زیرا مالکیت دارایی و هیدروکربور تولیدشده را در اختیار شرکت خارجی قرار نمیدادند و افق همکاری نیز برای انتقال فناوری و دانش کافی نبود.
تلاش برای جایگزین کردن این الگو با قراردادهای جدید نفتی یا IPC در واقع پاسخی به همین مشکل بود. هدف این بود که قرارداد برای سرمایهگذار خارجی جذابتر شود، بدون آنکه مالکیت منابع زیرزمینی از کنترل دولت خارج شود. اما همین تغییر نیز به یک فرآیند طولانی مذاکره میان منافع مختلف داخلی و خارجی تبدیل شد. به همین دلیل، حتی در دوره پس از برجام، افزایش علاقه شرکتهای خارجی الزاماً به معنای ورود سریع سرمایه نبود.
این یافته امروز اهمیت بیشتری پیدا کرده است. زیرا دادههای جدید نشان میدهد بخش مهمی از ظرفیت انرژی ایران هنوز در قالب ذخیره باقی مانده و نه در قالب ظرفیت صادراتی بالفعل. در گاز، ایران تقریباً ۳۴ هزار میلیارد مترمکعب ذخیره اثباتشده دارد، اما صادرات سالانه در سال ۲۰۲۴ حدود ۱۶ میلیارد مترمکعب بوده است. فاصله میان این دو عدد را نمیتوان فقط با یک عامل توضیح داد. نه میتوان همه آن را به تحریم نسبت داد و نه همه آن را به کمبود فناوری. مسئله، ترکیبی از سرمایهگذاری، زیرساخت انتقال، مصرف داخلی، قراردادهای بلندمدت، روابط منطقهای و ساختار تصمیمگیری است.
در این میان، گاز ایران یک مثال بسیار مهمتر از نفت است. ایران از نظر ذخایر گازی در رتبه دوم جهان قرار دارد، اما هنوز به یک صادرکننده بزرگ گاز تبدیل نشده است. اداره اطلاعات انرژی آمریکا میگوید ذخایر اثباتشده گاز ایران در پایان ۲۰۲۳ حدود ۱۲۰۰ تریلیون فوت مکعب بوده و تولید گاز خشک کشور بین سالهای ۲۰۱۳ تا ۲۰۲۳ حدود ۶۴ درصد افزایش یافته و به ۹.۴ تریلیون فوت مکعب رسیده است. با این حال، رشد تولید همچنان به دلیل کمبود سرمایه و فناوری در توسعه میادین و زیرساختها محدود است.
حتی پروژهای مانند پارس جنوبی نیز همین دوگانگی را نشان میدهد. این میدان حدود ۴۰ درصد ذخایر گاز اثباتشده ایران را در خود جای داده و بخش اصلی رشد تولید گاز کشور در دو دهه گذشته از توسعه آن حاصل شده است. اما نبود فناوری و سرمایه کافی، توسعه برخی پروژههای گازی و بهویژه ورود ایران به بازار LNG را عقب انداخته است. اداره اطلاعات انرژی آمریکا نیز تأکید کرده که تحریمها دسترسی ایران به فناوری مورد نیاز برای توسعه LNG را محدود کرده و برنامههای قدیمی کشور برای ساخت ظرفیت صادرات LNG به نتیجه نرسیده است.
از این زاویه، مهمترین حرف مقاله را میتوان در یک جمله خلاصه کرد: ایران برای تبدیل شدن به یک قدرت بزرگ انرژی، بیش از آنکه به ذخیره جدید نیاز داشته باشد، به تغییر در نحوه اداره ذخایر موجود نیاز دارد.
این حرف البته به معنای کماهمیت بودن تحریم نیست. اتفاقاً دادههای تاریخی مقاله نشان میدهد تحریمها در مقاطع مختلف ضربه مستقیم به تولید و صادرات وارد کردهاند. در سال ۲۰۱۲، صادرات نفت ایران که پیش از آن حدود ۲.۲ میلیون بشکه در روز بود، بهشدت سقوط کرد و درآمدهای نفتی کشور نیز کاهش یافت. تحریمها همچنین دسترسی به فناوری و سرمایه خارجی را محدود کردند و توسعه برخی پروژههای گازی را متوقف یا کند کردند.
اما نتیجه مهمتر این است که تحریم در ایران به یک ساختار از قبل موجود اضافه شده است. وقتی اقتصاد انرژی از ابتدا با قیمتهای یارانهای، مصرف بالا، نهادهای متعدد، سرمایهگذاری محدود و ملاحظات سیاسی اداره میشود، تحریم اثر بزرگتری بر آن میگذارد. در مقابل، حتی رفع تحریم نیز لزوماً همه مشکلات را حل نمیکند.
به همین دلیل، مقاله دودلاک برخلاف بسیاری از تحلیلهایی که آینده نفت ایران را صرفاً تابع میزان تولید و قیمت جهانی نفت میدانند، روی «گذار به یک اقتصاد سیاسی جدید» تمرکز دارد. منظور از این گذار، خصوصیسازی ساده یا ورود شرکتهای خارجی نیست؛ بلکه ایجاد ساختاری است که در آن تصمیم درباره منابع انرژی قابل پیشبینیتر، مسئولیت نهادها روشنتر، قیمتها اقتصادیتر و رابطه دولت با سرمایهگذار شفافتر باشد.
این بحث امروز با یک داده دیگر اهمیت پیدا میکند: ایران در سال ۲۰۲۳ حدود ۱.۷۳ میلیون بشکه در روز نفت و فرآورده صادر کرده است؛ رقمی که نسبت به سالهای تحریم شدید افزایش محسوسی داشته، اما هنوز فاصله زیادی با ظرفیت بالقوه کشوری با بیش از ۲۰۸ میلیارد بشکه ذخیره نفت دارد.
در نتیجه، بازگشت نفت ایران به بازار جهانی را نمیتوان فقط با این سؤال سنجید که «تحریم برداشته میشود یا نه». سؤال مهمتر این است که اگر محدودیت خارجی کاهش پیدا کند، آیا ساختار داخلی صنعت توان جذب سرمایه، فناوری و بازار را دارد؟
پاسخ مقاله به این سؤال محتاطانه است. دودلاک در سال ۲۰۱۸ پیشبینی میکرد حتی در صورت رفع بخشی از تحریمها، نباید انتظار جهش سریع تولید نفت و گاز را داشت؛ زیرا همزمان با محدودیتهای خارجی، فرآیند بازتوزیع منافع در داخل و تغییر مناسبات میان بازیگران اقتصادی و سیاسی نیز در جریان است. بنابراین سناریوی محتمل از نگاه او نه یک جهش ناگهانی، بلکه تغییر تدریجی و کنترلشده صنعت نفت و گاز بود.
آنچه دادههای سالهای بعد نشان میدهد، تا حد زیادی این برداشت را تأیید میکند: تولید نفت توانسته افزایش یابد، اما ظرفیت سرمایهگذاری و صادرات به همان نسبت جهش نکرده است؛ تولید گاز رشد کرده، اما بخش عمده آن در داخل مصرف میشود؛ و ذخایر عظیم کشور همچنان بسیار بزرگتر از ظرفیت اقتصادی بالفعل آن هستند.
به این ترتیب، مسئله اصلی صنعت انرژی ایران را شاید بهتر باشد نه «نداشتن منابع» و حتی نه صرفاً «نداشتن سرمایه»، بلکه ناتوانی در تبدیل منابع به ظرفیت پایدار اقتصادی دانست. نفت و گاز ایران هنوز از نظر زمینشناسی یک مزیت بزرگاند، اما تبدیل این مزیت به درآمد، سرمایهگذاری و قدرت صادراتی به مجموعهای از تصمیمهای اقتصادی و نهادی وابسته است. همان نقطهای که مقاله دودلاک، با وجود گذشت نزدیک به یک دهه از انتشار آن، همچنان برای توضیح وضعیت صنعت انرژی ایران اهمیت دارد.
اخبار انرژی را اینجا بخوانید.
