غلامحسین محمدی سرپرست تأمین اجتماعی شد
بازارگون بازآرایی منابع عمومی دولت را بررسی کردکارنامه یک دهه مالیاتستانی
به گزارش بازارگون، درآمدهای مالیاتی دولت در کمتر از یک دهه حدود ۲۰ برابر شده است؛ از ۸۲ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان در سال ۱۳۹۵ به بیش از یکهزار و ۶۶۱ هزار میلیارد تومان در پایان سال ۱۴۰۴. اگر تنها همین عدد مبنای قضاوت قرار گیرد، به نظر میرسد دولت طی سالهای اخیر با افزایش فشار مالیاتی، منابع درآمدی خود را به شکل کمسابقهای گسترش داده است. اما کنار هم قرار دادن سه شاخص مهم، تصویر کاملاً متفاوتی را آشکار میکند. در حالی که درآمدهای مالیاتی به قیمت جاری ۲۰ برابر شده، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی تقریباً در همان محدوده یک دهه قبل باقی مانده و از ۵.۲ درصد در سال ۱۳۹۵ به ۴.۸ درصد در پایان سال ۱۴۰۴ رسیده است. در همین دوره اما یک تغییر بنیادین رخ داده است؛ نفت که تا اواسط دهه ۹۰ حدود یکسوم منابع عمومی دولت را تأمین میکرد، جای خود را به مالیات داده و درآمدهای مالیاتی به مهمترین ستون بودجه عمومی تبدیل شدهاند.
این سه گزاره در نگاه نخست متناقض به نظر میرسند؛ چگونه ممکن است درآمدهای مالیاتی ۲۰ برابر شود، اما سهم مالیات از اقتصاد تقریباً ثابت بماند و در عین حال مالیات جای نفت را در بودجه بگیرد؟ پاسخ این پرسش، تنها با کنار هم قرار دادن روند تغییرات درآمدهای مالیاتی، نسبت آن به اندازه اقتصاد و تحولات ساختار بودجه دولت قابل درک است.
نگاهی به عملکرد مالیاتی کشور نشان میدهد در سال ۱۳۹۵ کل درآمدهای مالیاتی دولت ۸۲ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان بود؛ رقمی که در آن زمان حدود ۵.۲ درصد تولید ناخالص داخلی و نزدیک به ۳۶ درصد منابع عمومی دولت را تشکیل میداد. در همان سال، درآمدهای نفتی نیز ۳۶.۱ درصد منابع عمومی را تأمین میکردند؛ به بیان دیگر، نفت و مالیات تقریباً دو ستون هموزن بودجه دولت بودند. اما این تعادل چندان دوام نیاورد.
سال ۱۳۹۶ نخستین نشانههای تغییر را آشکار کرد. درآمدهای مالیاتی با رشدی حدود ۱۶ درصدی به ۹۶ هزار میلیارد تومان رسید، اما سهم آن از منابع عمومی اندکی کاهش یافت و به ۳۶.۲ درصد رسید. در مقابل، سهم درآمدهای نفتی نیز به کمتر از ۲۹ درصد تنزل پیدا کرد. هنوز شوک اصلی آغاز نشده بود، اما کاهش وابستگی بودجه به نفت آرامآرام خود را نشان میداد.
نقطه عطف واقعی اما از سال ۱۳۹۷ آغاز شد؛ سالی که با بازگشت تحریمهای نفتی، ساختار درآمدی دولت وارد مرحله تازهای شد. درآمدهای مالیاتی از مرز ۱۰۰ هزار میلیارد تومان عبور کرد و به ۱۰۲ هزار میلیارد تومان رسید، اما اهمیت این عدد در رشد اسمی آن نبود. در همان سال سهم درآمدهای نفتی از منابع عمومی دولت از ۲۸.۷ درصد به ۲۱.۳ درصد سقوط کرد؛ افتی بیش از هفت واحد درصد تنها در یک سال. با این حال، مالیات هنوز نتوانسته بود این خلأ را پر کند و سهم آن از منابع عمومی تقریباً در همان محدوده ۳۶ درصد باقی مانده بود.
همزمان شاخص دیگری نیز هشدار متفاوتی میداد. نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی که در سال ۱۳۹۵ معادل ۵.۲ درصد بود، در سال ۱۳۹۷ به ۴.۱ درصد کاهش یافت. این اتفاق در نگاه اول عجیب به نظر میرسد؛ درآمدهای مالیاتی افزایش یافته بود، اما سهم آن از اقتصاد کوچکتر شده بود. علت این پارادوکس را باید در تورم و جهش نرخ ارز جستوجو کرد. اقتصاد ایران در آن سالها به قیمت جاری با سرعتی بسیار بیشتر از درآمدهای مالیاتی بزرگ میشد و بنابراین رشد اسمی مالیات، به معنای افزایش واقعی ظرفیت مالیاتی نبود.
سال ۱۳۹۸ این شکاف را عمیقتر کرد. درآمدهای مالیاتی به ۱۴۲ هزار میلیارد تومان رسید و برای نخستین بار از مرز ۱۴۰ هزار میلیارد تومان عبور کرد، اما نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی باز هم کاهش یافت و به ۴ درصد رسید. در همین سال سهم نفت از منابع عمومی دولت به تنها ۱۱.۵ درصد سقوط کرد؛ یعنی طی تنها سه سال، نفت حدود دو سوم جایگاه خود را در بودجه از دست داده بود. با وجود این، سهم مالیات در منابع عمومی دولت تنها به ۳۹.۲ درصد رسید؛ افزایشی که به هیچوجه هموزن سقوط درآمدهای نفتی نبود.
این دادهها نشان میدهد روایت رایج مبنی بر اینکه «مالیات جای نفت را گرفت» دستکم درباره سالهای ابتدایی تحریم، روایت دقیقی نیست. واقعیت آن است که در این سالها ابتدا نفت سقوط کرد و سپس دولت ناچار شد به تدریج منابع مالیاتی را تقویت کند. به بیان دیگر، آنچه تغییر کرد، بیش از آنکه جهش مالیات باشد، فروپاشی ستون نفت در بودجه بود.
سال ۱۳۹۹ این روند را به اوج رساند. درآمدهای مالیاتی از ۱۹۱ هزار میلیارد تومان فراتر رفت، اما نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی به ۳.۶ درصد کاهش یافت؛ پایینترین سطح این شاخص در کل دوره مورد بررسی. در همان زمان، سهم درآمدهای نفتی از منابع عمومی دولت به تنها ۶.۶ درصد رسید؛ رقمی که در مقایسه با ۳۶.۱ درصد سال ۱۳۹۵، از کاهش بیش از ۸۰ درصدی جایگاه نفت در ساختار بودجه حکایت داشت.
این نقطه، شاید مهمترین مقطع تحول مالی دولت در دهه اخیر باشد. در ظاهر درآمدهای مالیاتی هر سال رکورد جدیدی ثبت میکردند، اما دولت نهتنها سهم بیشتری از اقتصاد دریافت نمیکرد، بلکه نسبت مالیات به اندازه اقتصاد نیز به کمترین سطح خود رسیده بود. در واقع، اقتصاد اسمی با شتاب ناشی از تورم بزرگ میشد، اما نظام مالیاتی هنوز نتوانسته بود همپای آن حرکت کند. این همان شکافی است که بعدها با اجرای سامانه مؤدیان، گسترش پایگاههای اطلاعاتی و هوشمندسازی نظام مالیاتی، دولت تلاش کرد آن را جبران کند.
دولت چگونه مدل درآمدی خود را بازسازی کرد؟
در سال ۱۴۰۰، نخستین نشانههای بازگشت درآمدهای نفتی همزمان با تداوم رشد درآمدهای مالیاتی ظاهر شد. درآمدهای مالیاتی به حدود ۳۰۵ هزار میلیارد تومان رسید؛ یعنی تنها در یک سال بیش از ۱۱۳ هزار میلیارد تومان به منابع مالیاتی دولت افزوده شد. با این حال، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی همچنان روی عدد ۳.۶ درصد باقی ماند؛ به بیان دیگر، دولت اگرچه به ریال درآمد بیشتری کسب میکرد، اما هنوز سهم بزرگتری از اقتصاد را به مالیات اختصاص نداده بود.
این سال یک ویژگی مهم دیگر نیز داشت؛ سهم مالیات در منابع عمومی دولت برای نخستین بار پس از چند سال کاهش یافت و از ۳۵.۴ درصد به ۲۹.۵ درصد رسید. علت این کاهش، افت درآمدهای مالیاتی نبود، بلکه بازگشت نسبی درآمدهای نفتی و افزایش سهم نفت به ۲۱.۶ درصد از منابع عمومی بود. این نکته نشان میدهد حتی در سالهایی که فروش نفت اندکی بهبود یافت، مالیات جایگاه خود را به عنوان منبع درآمدی از دست نداد، بلکه تنها وزن نسبی آن در ترکیب بودجه تغییر کرد.
اما نقطه عطف واقعی از سال ۱۴۰۱ آغاز شد؛ جایی که روند وصول مالیات شتاب گرفت. درآمدهای مالیاتی در این سال از مرز ۴۷۲ هزار میلیارد تومان عبور کرد؛ افزایشی نزدیک به ۵۵ درصد تنها در یک سال. همزمان نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی نیز برای نخستین بار پس از سه سال افزایش یافت و از ۳.۶ به ۳.۷ درصد رسید. شاید این افزایش در نگاه نخست ناچیز به نظر برسد، اما اهمیت آن در تغییر جهت روند بود. نظام مالیاتی که از سال ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۰ همواره از رشد اسمی اقتصاد عقب مانده بود، از این سال به بعد به تدریج فاصله خود را با اقتصاد اسمی کاهش داد.
سال ۱۴۰۲ این روند را با شدت بیشتری ادامه داد. کل درآمدهای مالیاتی به بیش از ۸۰۱ هزار میلیارد تومان رسید؛ رقمی که نسبت به سال قبل نزدیک به ۷۰ درصد رشد داشت. در همین سال نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی از ۳.۷ به ۴.۶ درصد افزایش یافت؛ بزرگترین جهش این شاخص در کل دوره مورد بررسی. این تغییر را نمیتوان تنها با تورم توضیح داد. به نظر میرسد اجرای سامانه مؤدیان، اتصال پایانههای فروشگاهی، توسعه بانکهای اطلاعاتی و افزایش شناسایی مؤدیان، در کنار رشد اسمی اقتصاد، به افزایش کارایی وصول مالیات نیز منجر شده است.
اما شاید مهمترین نکته، بررسی ترکیب این درآمدها باشد. برخلاف تصور عمومی، موتور اصلی رشد درآمدهای مالیاتی نه مالیات بر ثروت، بلکه مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمد و مالیات بر کالا و خدمات بوده است.
در سال ۱۳۹۵، مالیات اشخاص حقوقی حدود ۲۲ هزار میلیارد تومان بود. این رقم در پایان سال ۱۴۰۴ به بیش از ۳۹۳ هزار میلیارد تومان رسید؛ یعنی نزدیک به ۱۸ برابر شد. مالیات بر درآمد نیز از حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان به بیش از ۲۷۳ هزار میلیارد تومان افزایش یافت. در کنار آن، مالیات بر کالا و خدمات از حدود ۳۸ هزار میلیارد تومان به بیش از ۵۸۰ هزار میلیارد تومان رسید و به یکی از بزرگترین پایههای درآمدی دولت تبدیل شد.
در مقابل، مالیات بر ثروت مسیر کاملاً متفاوتی را طی کرد. این پایه مالیاتی که در سال ۱۳۹۵ حدود ۶ هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت ایجاد کرده بود، در پایان سال ۱۴۰۴ تنها به حدود ۴۴ هزار میلیارد تومان رسید. هرچند این رقم از نظر اسمی حدود هفت برابر شده، اما در مقایسه با رشد سایر پایههای مالیاتی، افزایش بسیار محدودی را نشان میدهد.
اهمیت این اختلاف زمانی روشنتر میشود که سهم هر یک از این پایهها در کل درآمدهای مالیاتی بررسی شود. در پایان سال ۱۴۰۴، کل مالیات بر ثروت تنها حدود ۲.۶ درصد کل درآمدهای مالیاتی کشور را تشکیل میدهد؛ در حالی که مالیات بر کالا و خدمات به تنهایی بیش از یکسوم درآمدهای مالیاتی را به خود اختصاص داده و مالیات اشخاص حقوقی نیز نزدیک به یکچهارم کل درآمدها را تأمین میکند.
این ترکیب، یکی از مهمترین ویژگیهای نظام مالیاتی ایران را آشکار میکند. اگرچه طی سالهای اخیر بارها بر گسترش پایههای مالیاتی و حرکت به سمت عدالت مالیاتی تأکید شده، اما دادهها نشان میدهد بار اصلی افزایش درآمدهای مالیاتی همچنان بر دوش اقتصاد رسمی قرار دارد؛ یعنی شرکتها، حقوقبگیران، صاحبان درآمد و مصرفکنندگان. در مقابل، سهم مالیات بر ثروت همچنان بسیار محدود باقی مانده است.
همین موضوع، یکی از دلایل شکلگیری پارادوکسی است که امروز در اقتصاد ایران مشاهده میشود. از یک سو نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هنوز کمتر از پنج درصد است؛ رقمی که در مقایسه با بسیاری از کشورهای جهان پایین ارزیابی میشود. از سوی دیگر، فعالان اقتصادی و بنگاههای رسمی از افزایش فشار مالیاتی سخن میگویند. این دو گزاره الزاماً با یکدیگر در تناقض نیستند؛ زیرا پایین بودن نسبت مالیات به GDP به معنای توزیع متوازن بار مالیاتی نیست. اگر بخش قابل توجهی از اقتصاد همچنان خارج از چتر مالیاتی باقی مانده باشد یا برخی فعالیتها از معافیتهای گسترده برخوردار باشند، طبیعی است که فشار وصول مالیات بر تعداد محدودتری از مؤدیان متمرکز شود.
بنابراین، رشد درآمدهای مالیاتی در سالهای اخیر را نمیتوان صرفاً به معنای افزایش ظرفیت مالیاتی کشور یا تحقق عدالت مالیاتی دانست. آنچه دادهها نشان میدهد، افزایش کارایی نظام وصول مالیات در بخش رسمی اقتصاد است؛ در حالی که اصلاح ترکیب پایههای مالیاتی و افزایش سهم مالیات بر ثروت، همچنان یکی از حلقههای مفقوده این نظام به شمار میرود.
آیا ستون جدید بودجه هم به سقف خود رسیده است؟
مرور همزمان روند درآمدهای مالیاتی، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و ترکیب منابع عمومی دولت، تصویری متفاوت از آنچه معمولاً درباره «رشد درآمدهای مالیاتی» مطرح میشود، ارائه میدهد. برخلاف تصور رایج، داستان اصلی دهه گذشته نه افزایش بیسابقه فشار مالیاتی، بلکه تغییر پارادایم تأمین مالی دولت است؛ تغییری که بیش از آنکه محصول جهش ظرفیت مالیاتی باشد، نتیجه محدود شدن درآمدهای نفتی و تلاش دولت برای یافتن منبعی باثباتتر برای تأمین هزینههای خود بوده است.
این تغییر را میتوان در مسیر دو ستون اصلی بودجه مشاهده کرد. در سال ۱۳۹۵ سهم مالیات و نفت از منابع عمومی تقریباً برابر بود؛ هر دو در محدوده ۳۶ درصد قرار داشتند. اما کمتر از پنج سال بعد، سهم نفت تا ۶.۶ درصد سقوط کرد؛ رقمی که پایینترین سطح در دوره مورد بررسی است. اگرچه در سالهای بعد با بهبود نسبی صادرات نفت، سهم این بخش دوباره به محدوده ۲۰ تا ۲۵ درصد بازگشت، اما دیگر هرگز نتوانست جایگاه پیشین خود را بازیابد.
در مقابل، مالیات آرام اما پیوسته به ستون اصلی منابع عمومی تبدیل شد. نکته مهم این است که این جایگزینی برخلاف تصور عمومی، حاصل یک جهش ناگهانی در سهم مالیات نبود. سهم درآمدهای مالیاتی در بیشتر سالهای دهه گذشته در بازه ۳۵ تا ۴۰ درصد در نوسان بوده است. آنچه معادله را تغییر داد، کوچک شدن ستون نفت بود، نه بزرگ شدن خارقالعاده ستون مالیات.
این تفاوت ظریف، اما اساسی است. اگر گفته شود «مالیات جای نفت را گرفت»، این تصور ایجاد میشود که دولت موفق شده با گسترش پایههای مالیاتی، سهم مالیات را به شکل قابل توجهی افزایش دهد؛ در حالی که دادهها نشان میدهد بخش مهمی از این تغییر، ناشی از محدود شدن درآمدهای نفتی بوده است. به بیان دیگر، بودجه بیش از آنکه با جهش مالیات متحول شده باشد، با افول نفت ناچار به بازآرایی شده است.
البته این به معنای بیاثر بودن اصلاحات نظام مالیاتی نیست. از سال ۱۴۰۱ به بعد، روند نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی نشان میدهد دولت توانسته بخشی از عقبماندگی سالهای تحریم را جبران کند. این نسبت از ۳.۶ درصد در سالهای ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ به ۳.۷ درصد در سال ۱۴۰۱، ۴.۶ درصد در سال ۱۴۰۲ و ۵.۱ درصد در سال ۱۴۰۳ رسید. هرچند در پایان سال ۱۴۰۴ دوباره به ۴.۸ درصد کاهش یافت، اما همچنان فاصله قابل توجهی با کف سالهای ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ دارد.
این روند نشان میدهد ابزارهایی مانند سامانه مؤدیان، توسعه پایگاههای اطلاعاتی، اتصال دستگاههای کارتخوان و هوشمندسازی فرآیند وصول مالیات، احتمالاً توانستهاند بخشی از ظرفیتهای مغفول نظام مالیاتی را فعال کنند. با این حال، همین دادهها یک محدودیت مهم را نیز آشکار میکنند. اگر تمام این اصلاحات ساختاری را کنار هم قرار دهیم، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هنوز تقریباً در همان محدودهای قرار دارد که یک دهه پیش قرار داشت. به عبارت دیگر، نظام مالیاتی ایران در بهترین سال عملکرد خود نیز نتوانسته سهمی به مراتب بزرگتر از اقتصاد را به مالیات اختصاص دهد.
این نکته، پرسش مهم دیگری را مطرح میکند؛ اگر نسبت مالیات به اقتصاد تقریباً ثابت مانده، پس چرا احساس فشار مالیاتی در میان فعالان اقتصادی افزایش یافته است؟
پاسخ را باید دوباره در ترکیب درآمدهای مالیاتی جستوجو کرد. موتور رشد درآمدهای مالیاتی طی این سالها، مالیات بر ثروت نبوده است. در حالی که مالیات اشخاص حقوقی از حدود ۲۲ هزار میلیارد تومان به بیش از ۳۹۳ هزار میلیارد تومان رسیده و مالیات بر کالا و خدمات نیز از ۳۸ هزار میلیارد تومان به بیش از ۵۸۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته، مالیات بر ثروت تنها به حدود ۴۴ هزار میلیارد تومان رسیده و سهم آن از کل درآمدهای مالیاتی همچنان کمتر از سه درصد باقی مانده است.
این ترکیب نشان میدهد بار اصلی افزایش درآمدهای مالیاتی بر دوش همان بخشهایی قرار گرفته که شناسایی و وصول مالیات از آنها آسانتر است؛ یعنی بنگاههای رسمی، حقوقبگیران، صاحبان درآمد و مصرفکنندگان. در مقابل، مالیات بر دارایی، ثروت و برخی فعالیتهای غیرمولد هنوز نقش بسیار محدودی در تأمین منابع دولت ایفا میکند.
از همین رو، پایین بودن نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و گلایه فعالان اقتصادی از فشار مالیاتی، دو واقعیت متناقض نیستند. ممکن است دولت در مقیاس کل اقتصاد مالیات نسبتاً کمی دریافت کند، اما همان مالیات محدود را عمدتاً از بخش رسمی اقتصاد وصول کند. در چنین شرایطی، فشار بر مؤدیان شناسنامهدار افزایش مییابد، در حالی که سهم اقتصاد غیررسمی، فعالیتهای معاف یا پایههای مالیاتی کمتر توسعهیافته همچنان محدود باقی میماند.
از سوی دیگر، نباید از نقش تورم در بزرگ شدن ارقام اسمی نیز غافل شد. افزایش ۲۰ برابری درآمدهای مالیاتی در شرایطی رخ داده که تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری نیز بیش از ۲۰ برابر شده است. بنابراین استناد صرف به ارقام ریالی، بدون در نظر گرفتن تغییر ارزش پول ملی، میتواند تصویری اغراقآمیز از عملکرد مالیاتی دولت ارائه دهد. معیارهایی مانند نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی، به همین دلیل شاخص مناسبتری برای ارزیابی روند بلندمدت محسوب میشوند.
برآیند این سه شاخص، تصویری روشن از اقتصاد ایران در دهه گذشته ترسیم میکند. نخست آنکه دولت ناچار شده به دلیل محدودیت درآمدهای نفتی، اتکای بیشتری به مالیات پیدا کند. دوم آنکه افزایش درآمدهای مالیاتی تا حد زیادی همگام با رشد اسمی اقتصاد و تورم بوده و نه صرفاً نتیجه افزایش فشار مالیاتی. و سوم آنکه بار اصلی این افزایش همچنان بر دوش پایههای سنتی مالیاتی قرار دارد و سهم مالیات بر ثروت، با وجود همه بحثهای سالهای اخیر درباره عدالت مالیاتی، همچنان ناچیز است.
به همین دلیل، مهمترین چالش پیش روی نظام مالیاتی دیگر صرفاً افزایش درآمد نیست. تجربه یک دهه گذشته نشان میدهد دولت توانسته درآمدهای مالیاتی را به مهمترین منبع پایدار بودجه تبدیل کند، اما برای تداوم این مسیر، ناگزیر است از مرحله «افزایش وصول» عبور کرده و وارد مرحله «اصلاح ترکیب مالیاتستانی» شود. در غیر این صورت، افزایش بیشتر درآمدهای مالیاتی احتمالاً بیش از گذشته بر دوش همان گروههایی خواهد افتاد که اکنون نیز سهم اصلی تأمین مالی دولت را بر عهده دارند؛ در حالی که ظرفیتهای مغفول مالیات بر ثروت، دارایی و فعالیتهای غیرمولد همچنان دستنخورده باقی خواهد ماند.
اخبار اقتصاد کلان را اینجا بخوانید.
